راهی برای چابکسازی دولت /ظرفیت پیاده‌سازی سازمان‌های اجرایی نیمه‌مستقل در ایران
به گزارش گروه علم و پیشرفت یولن، نظام اداری هر کشور به دلیل ارتباط مستقیم با آحاد مردم و لایه‌های مختلف اجتماع از اهمیت خاصی برخوردار است و برخورداری از یک نظام اداری منسجم، کارآمد، شفاف و پاسخ‌گو همواره دغدغه دولتمردان و سیاست‌گذاران بوده است. ازاین‌رو دولت‌ها سعی می‌کنند با انجام برخی اصلاحات اداری بر توانمندی‌های نظام اداری خود افزوده و از طرق مختلف از جمله چابکسازی دولت، از نارضایتی‌های عمومی بکاهند. از دهه هشتاد میلادی، ایده ایجاد سازمان‌های اجرایی نیمه‌مستقل (آژانس‌های اجرایی) به‌عنوان راهکاری برای توانمندسازی نظام اداری و چابکسازی آن، در کشورهای مختلف جهان پیاده شده است.
آژانس‌های اجرایی به دلیل برخورداری از سه ویژگیِ «استقلال ساختاری»، «اختیار و استقلال مدیریتی» و «رابطه قراردادی مبتنی بر عملکرد با نهاد سرپرست خود»، نسبت به نهادهای دولتی از انعطاف بیشتری برخوردارند. این سازمان‌ها با توجه به استقلالی که دارند، می‌توانند به‌دور از فشارهای سیاسی، تصمیم‌هایی تخصصی اتخاذ کرده و نظارت نهاد سرپرست بر عملکرد آن‌ها نیز موجب اطمینان از ثبات حرکت آن‌ها در مسیر اهداف تعیین‌شده می‌شود.
با توجه به مزایایی که ایجاد آژانس‌ها در پی دارد، این سؤال مطرح می‌شود که وضعیت سازمان‌های نیمه‌مستقل یا آژانس‌های اجرایی در ایران به چه شکل بوده و آیا از این ظرفیت نهادی در کشور استفاده شده است؟ در این نوشتار تلاش شده است با مطالعه انواع سازمان‌های عمومی در ایران و بررسی میزان شباهت آن‌ها با آژانس‌های اجرایی، تا حدی به این سؤال پاسخ داده شود.
به‌منظور شناسایی انواع سازمان‌های عمومی در ایران، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال ۱۳۸۶) مورد استناد قرار گرفته است. در این قانون، دستگاههای اجرایی به چهار دسته اصلی تقسیم شده‌اند که عبارت‌اند از: وزارتخانه، مؤسسه دولتی، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی و شرکت دولتی که سه مورد اخیر را می‌توان ذیل دسته کلیتری با عنوان مؤسسه عمومی قرار داد.
از آنجا که وزارتخانه‌ها نهادهایی کاملاً دولتی هستند، از بررسی بیشتر آن‌ها در این یادداشت صرف‌نظر نموده و به بررسی ویژگی‌های مؤسسات عمومی می‌پردازیم. تأسیس مؤسسات عمومی را می‌توان به‌نوعی اولین گام در ایجاد سازمان‌های نیمه‌مستقل در ایران دانست. سیر تحول نهادی در ایران نشان می‌دهد که سال‌های پس از انقلاب مشروطه، یعنی سال‌ها پیش از گسترش مدل آژانس‌های اجرایی در جهان، با تأسیس تدریجی ادارات دولتی، نوع خاصی از سازمان‌ها در کشور ایجاد شدند که به‌اصطلاح، «مؤسسات عمومی» نامیده می‌شدند. در واقع مؤسسات عمومی را می‌توان تقلیدی از سازمان‌هایی با همین عنوان در فرانسه دانست. اصطلاح مؤسسه عمومی ترجمه تحتالفظی اصطلاح فرانسوی établissement public است. établissement publicها در فرانسه، در نیمه دوم قرن نوزدهم ایجاد شده و به سازمان‌هایی با شخصیت حقوقی مستقل از دولت اطلاق می‌شدند که به‌صورت واحد سازمانی مستقل به ارائه خدمات عمومی میپرداختند. ریشه و خاستگاه اصلی شکل‌گیری مؤسسات عمومی در ایران را نیز می‌توان در بحث «عدم تمرکز فنی» دید که در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور، به مؤسساتی که کم‌وبیش مستقل از قوه مرکزی هستند سپرده می‌شود. هدف از این کار این است که مؤسسات مزبور در امور و تصمیمات خود آزادی عمل داشته باشند و از جریان‌های سیاسی یا دخالت ناروای قوه مرکزی مصون بمانند. اما برای اینکه این امر به بی‌نظمی و هرج‌ومرج منجر نشود، لازم است دولت نسبت به این نهادها نظارت داشته باشد. با توجه به موارد ذکرشده می‌توان گفت این مؤسسات می‌بایست از ویژگی‌هایی برخوردار باشند که تحقق اهدافی را که برای آن ایجاد شده‌اند ممکن سازد. این ویژگی‌ها عبارت‌اند از: استقلال و اختیار، رابطه نظارتی با نهاد سرپرست (قیمومت اداری) و تخصص‌گرایی. از آنجایی که ویژگی‌های برشمرده‌شده برای این مؤسسات با ویژگی‌های ذکرشده برای آژانس‌ها شباهت زیادی دارد، به‌نوعی می‌توان مؤسسات عمومی را تلاشی از سوی دولتمردان برای ایجاد سازمان‌های نیمه‌مستقل در ایران دانست.
نکته‌ای که در رابطه با ویژگی‌های عمومی مطرح‌شده برای مؤسسات عمومی باید در نظر داشت این است که اگرچه انواع مؤسسات عمومی یعنی مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی، در کلیات ویژگی‌های مطرح‌شده با یکدیگر شباهت دارند، اما سطح هر کدام از این ویژگی‌ها در هر یک از انواع مؤسسات عمومی به عوامل مختلفی بستگی داشته و مؤسسات مختلف از نظر میزان استقلال و نظارتی که بر آن‌ها اعمال می‌شود، یکسان نیستند.
مؤسسات دولتی که اولین نوع از مؤسسات عمومی هستند که در کشور تأسیس شده‌اند، در بین انواع مؤسسات عمومی، بیشترین شباهت را به وزارتخانه‌ها داشته و از استقلال کمتری نسبت به سایر انواع مؤسسات عمومی برخوردارند. به‌جز مؤسسات عمومی با خصیصه اداری، که همان مؤسسات دولتی می‌باشند، شرکت‌های دولتی با خصیصه صنعتی و بازرگانی وجود دارند که عمدتاً با اهداف انتفاعی تشکیل شده‌اند. این مؤسسات به علت ساختاری که قانون‌گذار برای آن‌ها در نظر گرفته است، نسبت به مؤسسات دولتی، از استقلال و آزادی عمل بیشتری برخوردارند.
دسته سوم از مؤسسات عمومی، مؤسسات عمومی غیردولتی هستند که بعد از انقلاب اسلامی ایجاد شدند. از ویژگی‌های مؤسسات عمومی غیردولتی یا همان نهادهای انقلاب اسلامی، انعطافپذیری این سازمان‌ها در پاسخگویی به نیازهای انقلاب، هماهنگی با سیاستها و خطمشیهای دولت و بهرهگیری از مشارکت گسترده افراد در زمینهای انقلابی است. این ویژگی‌ها سبب می‌شود که این مؤسسات از استقلال و آزادی بیشتری بهرهمند شوند.
با توجه به موارد مطرح‌شده، در جدول زیر، وضعیت انواع مؤسسات عمومی در دو ویژگی اصلی استقلال و رابطه نظارتی با نهاد سرپرست ارائه شده است.
با بررسی مؤسسات عمومی، به‌طور کلی می‌توان گفت انواع مؤسسات عمومی از نظر ویژگی‌ها، شباهت زیادی با مدل آژانس‌های اجرایی دارند. اما نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که در عمل این موسسات به دلایل مختلف، از هدف اصلی که برای آن ایجاد شده‌اند، یعنی مصون بودن از جریان‌های سیاسی و استقلال در اتخاذ تصمیم، فاصله گرفته و روزبه‌روز شباهت بیشتری به نهادهای دولتی پیدا کرده‌اند.
میزان انحراف از مسیر و دلیل انحراف، برای انواع مؤسسات و همچنین هر کدام از سازمان‌هایی که ذیل هر نوع قرار دارد، متفاوت بوده و نیازمند آسیب‌شناسی دقیق است، اما با همین سطح از بررسی و تحلیل نیز این نکته قابل نتیجه‌گیری است که یکی از دلایل اصلی انحراف از مسیر این مؤسسات، سیستم انتخاب و انتصاب مدیران مؤسسات است؛ در اکثر مؤسسات، انتخاب و انتصاب مدیر توسط نهاد سرپرست انجام می‌گیرد که این امر به وابستگی مؤسسات به نهاد سرپرست خود و عدم استقلال سیاسی آن‌ها منجر می‌شود.
*مژده ناطقی و پارمیس عزیزی‌نژاد، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
انتهای پیام/
